Начальник Службы Александр Орт принял участие в конференции «Проблема комплексного обеспечения безопасности и охрана труда в строительстве в СЗФО»

24 апреля 2008

Александр Орт прокомментировал некоторые статьи Закона «О техническом регулировании», выполнение которых крайне затруднительно.

В этом году, как известно, были приняты поправки в Закон «О техническом регулировании».

Следует признать, что позитивные сдвиги, безусловно, есть. Восстановлены в правах своды правил и есть неофициальное разъяснение Ростехрегулирования, что понятие «своды правил» включает и СНиПы.

Мне бы хотелось прокомментировать некоторые статьи Закона «О техническом регулировании», выполнение которых крайне затруднительно. В своих суждениях я солидарен с моим коллегой, заместителем генерального директора ФГУП НИЦ «Строительство» Юрий Назаров, который высказал свое мнение относительно закона о техрегулировании на страницах «Строительной газеты».

Статья 2: Определение безопасности как состояния, при котором отсутствует недопустимый риск.

Риск, как указано в Законе, это вероятностная, то есть численная величина и для зданий пока не просчитываемая. Поэтому сразу можно отказаться от написания технического регламента (ТР) или начать решать только эту проблему. Или все-таки дать иное определение безопасности.

Статья 6, п. 1: Требования ТР устанавливаются в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений и предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Защита (охрана) жизни ИЛИ здоровья граждан — получается одно из двух: либо жизнь, либо здоровье.

ТР, по идее, должен готовиться на базе действующих СНиПов, международных стандартов и так далее. Перед разработчиками стоит непростая задача — выделить из этих документов только те требования, которые относятся к защите (охране) жизни или здоровья граждан. Предстоит просмотреть и проанализировать десятки СНиПов и других документов.

В то же время, надо признать, что СНиПа по предупреждению действий, вводящих в заблуждение дольщиков, пока нет. Такой документ нужен. Хотя обманутые дольщики к безопасности зданий отношения  не имеют, но проигнорировать эти требования Закона и неблагополучную ситуацию с обманутыми Дольщиками нельзя, поскольку другого технического регламента, имеющего отношение к зданиям, кроме как регламента «О безопасности зданий и сооружений», нет. Здесь придется привлечь высокопрофессиональных юристов. О том, что ситуация юридически в настоящий момент весьма запутанная, свидетельствуют многочисленные публикации в прессе.

Статья 7, п. 1: ТР с учетом степени риска должен устанавливать минимально (?) необходимые требования, обеспечивающие следующие виды безопасности: электрическую, радиационную и ядерную, биологическую, взрывобезопасность, пожарную, промышленную, термическую, химическую, механическую и другие виды безопасности.

Что такое «минимально необходимые требования», в Законе не указано. Специалисты-строители могут установить только три вида безопасности: механическую, пожарную, сейсмическую — остальные за пределами их компетенции. Поэтому понадобится привлечь к составлению ТР специалистов по другим видам безопасности, чтобы те дали эти минимально необходимые требования. Это должны быть пороговые величины с обоснованием и ссылками на соответствующие нормативы, которые должны быть включены в Перечень нормативных документов, обеспечивающих выполнение требований соответствующего технического регламента, иначе неизбежно возникнут юридические коллизии.

Статья 7, п. 3: Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В строительной области требования технического регламента не могут иметь прямого действия, ибо в абсолютном большинстве случаев выполнение требований технического регламента осуществляется через соблюдение требований соответствующих национальных стандартов и сводов правил, как это предусматривает (и весьма разумно) статья 16, п. 9 Закона.

Статья 7, п. 3: ТР должен содержать: перечень и/или описания объектов технического регулирования, формы и правила оценки соответствия, определяемые с учетом степени риска (?), предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования, требования к терминологии. Все эти требования должны иметь прямое действие на территории РФ.

Для ТР «О безопасности зданий и сооружений» необходимо будет дать полный перечень строительных объектов и их описание, поскольку любой строительный объект должен быть безопасен, по каждому виду объектов нужно будет дать предельные сроки оценки соответствия, а для ТР «О безопасности строительных материалов» аналогичные перечни материалов.

С другой стороны, перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации до дня вступления в силу технического регламента, должен утверждаться (и ежегодно уточняться!) Правительством Российской Федерации (ст. 46, п. 3). Поскольку все здания и сооружения должны обеспечивать защиту и охрану жизни или (?) здоровья граждан, то они, естественно, являются объектами, подлежащими обязательной сертификации, как и большинство строительных материалов, поскольку они должны быть безопасными для здоровья. Получается, что разработчик технического регламента о безопасности зданий и сооружений или строительных материалов, приступая к написанию регламента, должен начать с того, чтобы составить перечень объектов технического регулирования (ст. 6, п. 3), то есть всех зданий и сооружений, всех материалов, и утвердить его предварительно в Правительстве РФ, иначе могут быть разночтения между перечнем, приведенным в регламенте, и перечнем, утвержденным Правительством. Если появятся какие-то виды зданий или материалы, которые в перечне регламента отсутствуют, то они достаточно быстро попадут в перечень Правительства, поскольку он ежегодно обновляется. Для того чтобы включить новый вид зданий или материалов в перечень технического регламента, придется заново принимать закон об этом регламенте (ст. 6, п. 3).

Кстати, из формулировки ст. 46, п. 3 неясно, нужно ли уточнять правительственный перечень зданий и сооружений, подлежащих обязательной сертификации после вступления в силу технического регламента.

Что касается строительной терминологии, то это самостоятельная, давно не обновляемая область, к разработке которой нужно привлечь также лингвистов и, строго говоря, с терминологии надо все начинать, с понятийного аппарата.

Статья 7, л. 4: Технический регламент должен содержать требования к характеристикам продукции или к связанным с ним процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки и так далее.

ТР — документ прямого действия, и, согласно ст. 33, государственный надзор осуществляется исключительно в части соблюдения требований ТР и исключительно на стадии обращения продукции. То есть, проверяя выполнение требований ТР, органы надзора должны контролировать характеристики готовой продукции или связан¬ные с ними процессы. Для готового здания (на стадии обращения, то есть его приемки, продажи) все процессы строительства уже закончены, остается контролировать только характеристики.

Какие же требования к характеристикам зда¬ния должны быть записаны в ТР для зданий, чтобы их могли проконтролировать органы надзора? Все  требования проекта? Но на каждое здание — свой I проект и свои характеристики. А главное, в Законе  изыскание и процесс строительства как объекты технического регулирования указаны в самой первой статье. Налицо противоречие, когда процессы как объект технического регулирования обозначены, но отсутствует механизм этого регулирования через процедуры надзора.

Эта же статья требует, чтобы ТР не содержал требования к конструкции и исполнению. Так что если термин «конструкция» имеет строительный смысл, составителям регламента по зданиям будет весьма непросто, записав требование к характеристикам здания, воздержаться от указания требований к конструкциям. Впрочем, эта статья разрешает указывать в порядке исключения тре¬бования к конструкциям, если сформулированные требования не обеспечивают целей разработки ТР.

Статья 7, п. 7; Технический регламент не может содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни и здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска.

В этих случаях ТР может содержать требова¬ние, касающееся информирования приобретателя (в нашем случае, например, жильца) о возможном вреде и факторах, от которых он зависит.

Упомянутое требование Закона выполнимо применительно, например, к лекарствам. Возможные неблагоприятные последствия указываются в листовках, которыми сопровождается любое ле¬карство. Степень допустимого риска (напомним, риск — это вероятностная, то есть численная величина) для строительных материалов определить, как правило, невозможно. Поэтому, чтобы выполнить это требование Закона применительно к ТР для стройматериалов, регламент должен содержать аналогичные предупреждения. Учитывая номенклатуру применяемых в строительстве материалов, выполнить требования данной статьи Закона, весьма нелегко.

Статья 7, п. 8: Международные стандарты должны использоваться в качестве основы для разработки ТР.

Международных стандартов много. Видимо, нужно ориентироваться на стандарты ISO и CEN. Обязательно нужно будет пользоваться американскими нормами, где для строительной отрасли наработан большой массив документов.

Предстоит большая работа по поиску и при¬обретению этих документов, адекватному переводу их на русский, анализу применимости их положений к отечественной практике, вычленению требований, которые могут быть использованы в ТР. Заметим, что далеко не всегда зарубежные стандарты в области строительства лучше наших, тем не менее приоритет международных стандартов обозначен не только для разработчиков ТР, но и национальных стандартов (ст. 12).

Статья 9, п. 7: Внесение проекта закона о ТР осуществляется помимо прочего при наличии следующих документов:

1) — обоснование необходимости принятия ТР с указанием тех требований, которые отличаются от положений международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории РФ в момент разработки ТР;

2) — финансово-экономические обоснования принятия ТР.

О сложности анализа отличия положений международных стандартов от отечественных норм говорилось выше, а самое главное, обязательные требования действующих СНиПов никак не могут отличаться по сути от требований этого технического регламента, поскольку цели написания СНиПа в части безопасности точно такие же, как и у технического регламента. Напомним, что требования СНиПов по безопасности сохраняют до принятия ТР свою обязательность, согласно ст. 46.

Поскольку ТР будет подготовлен на основании и обобщений требований СНиПов, действующих на территории РФ, то никаких отличий в ТР от требований СНиПа заведомо быть не может. Не может быть в нем отличий и от требований международных стандартов, поскольку согласно ст. 7 и 8 ТР должен составляться на основе международного стандарта. Получается, что обосновать необходимость принятия ТР в этом аспекте весьма трудно, если не невозможно.

Все, что может быть в ТР, уже есть в действующих СНиПах и других документах строительства, авторитет которых, надо признать, сильно подорван пресловутым утверждением о добровольности их применения. И только в силу сложившейся неестественной ситуации и того, что строительной отрасли нужны обязательные к применению документы, регламент нужно разрабатывать. Удастся ли в этом регламенте собрать в непротиворечивой форме все необходимые требования, вопрос не праздный.

Статья 4 Закона запретила федеральным органам исполнительной власти издавать в сфере технического регулирования обязательные к исполнению акты. Но обязательность как государственная функция управления в такой области, как техническое регулирование, не может быть сама по себе отменена, она может быть только кому-то делегирована. И составители Закона многие функции, которые раньше осуществляли ведомства, передали наверх, в Правительство.

Выводы

Составителям технических регламентов необходимо считаться с тем, что не все требования Закона применительно к техническим регламентам для строительства выполнимы, поэтому такие документы могут быть подготовлены только сообща через согласованные действия всех научно-технических ассоциаций строительной отрасли (в части возможных отступлений от требований Закона или игнорирования отдельных его положений, как это ни крамольно звучит). Каждая стадия подготовки ТР должна будет пройти развернутое общественное обсуждение.

Только такие технические регламенты, одобренные всем строительным сообществом до их утверждения Правительством, или, учитывая значимость обеспечения безопасности зданий и сооружений, принятые Госдумой на уровне законов, будут легитимны.

Назад